Mednarodna primerjalna analiza pravnih okvirjev vključuje 22 držav, od katerih jih je 16 članic Evropske unije. Države smo izbrali glede na njihove različne ureditve vključevanja javnosti in znane prakse. Normativni pregled po državah je sestavljen tako, da po korakih predstavlja minimalne standarde vključevanja javnosti v posamezni državi.
2) ali in kako so normirani standardi vključevanja javnosti v pripravo predpisov,
3) ali obstajajo kakšne smernice, ki urejajo standarde vključevanja javnosti v pripravo predpisov,
4) ali in kako je urejeno vključevanje civilne družbe v razna vladna posvetovalna in delovna telesa,
5) ali in kako je z objavo naznanil, da se pričenja priprava predpisa,
6) ali in kako je normirano vključevanje ključnih deležnikov v zgodnje faze priprave predpisov,
7) možnost vnaprejšnje prijave za sodelovanje pri pripravi posameznega predpisa,
8) obstoj potencialnega enotnega spletnega mesta za objavo vseh predlogov predpisov,
9) kako je z objavo strokovnih podlag,
10) obstoj obveze ali priporočil za uporabo različnih metod posvetovanja,
11) ali in kako so določeni minimalni časovni roki za posvetovanje,
12) ali standardi poznajo kakšne izjeme, ko posvetovanje ni potrebno (proračun, nujni postopki itd.)
13) kako je z odzivnimi poročili (so morda predpisana ali priporočena?),
14) ali obstaja vladni organ, ki je zadolžen za nadzor nad spoštovanjem standardov in ki ima tudi moč, da zavrne predlog predpisa, če so bili standardi kršeni,
15) kako se posamezne države v splošnem držijo zastavljenih standardov.
Vsak od nacionalnih pregledov je zato razdeljen na 15 rubrik, po eno za vsako od zgornjih tem.
Analiza vključuje tudi sumaričen tabelarni pregled nacionalnih rešitev in izbor nekaterih dobrih praks na nacionalni in lokalni ravni.
Glavne ugotovitve analize:
»Angažirano in sistematično vključevanje najširšega kroga javnosti v pripravo predpisov in politik ima razmeroma kratko zgodovino, saj je tudi v zahodnih demokracijah na politični agendi šele zadnji dve desetletji. Pri tem gre, kar se normativne ravni tiče, sodobni razvoj v dve smeri. Nekatere države vključevanje javnosti v politično odločanje primarno standardizirajo s t.i. mehkimi instrumenti, preko različnih kodeksov, smernic, priročnikov in zbirk dobrih prask. Druge so ubrale tršo, strožjo pot in vključevanje predpisujejo, naj si bo z zakoni ali pa z različnimi podzakonskimi akti: uredbami, poslovniki ipd.
V krog prvih se, če se omejimo na Evropsko unijo, uvrščajo zlasti njene zahodne članice. Tako rekoč nobena izmed njih namreč vse do danes vključevanja še ni pravno regulirala. Velika Britanija, npr., svoje standarde vključevanja javnosti ureja z neobvezujočimi vladnimi Principi posvetovanj, sprejetimi 2012 (pred tem Kodeks o izvedbi posvetovanj, prvič sprejet leta 2000), Francija od 2004 naprej s Priročnikom za oblikovanje zakonov in drugih pravnih aktov (ki se sicer le obrobno dotika samih posvetovanj in ureja predvsem nomotehnično plat priprave predpisov), v Belgiji Flamska s Kodeksom posvetovanja, ki je bil pripravljen oktobra 2012, Finska pa od leta 2005 naprej s Smernicami o pripravi predlogov predpisov.
Vzhodne, »nove« članice EU so večinoma ubrale drugo pot in sodelovanje javnosti predpisujejo. Madžarska, Litva, Romunija, Bolgarija in (delno) Hrvaška s posebnimi zakoni, druge s predpisi nižjega ranga. Estonija npr. z Uredbo vlade o dobri zakonodaji in tehničnih pravilih priprave predlogov splošnih aktov, Češka s Pravili Vlade Republike Češke o pripravi zakonodaje, Poljska pa s Poslovnikom o delu Sveta ministrov.
Tej strožji usmeritvi v zadnjih letih sledijo tudi države Zahodnega Balkana in nekdanjega sovjetskega prostora. Črna gora je pravila posvetovanj uredila z Uredbo o postopku in načinu izvedbe javne razprave pri pripravi zakonov, Makedonija in Srbija enako kot Slovenija s poslovnikom vlade, Bosna in Hercegovina z vladnimi obvezujočimi Pravili o posvetovanju pri pripravi predlogov predpisov, Moldavija pa npr. z Zakonom o transparentnosti v procesih odločanja.
Kar se tiče vsebine obstoječih standardov, večina v analizo zajetih držav predpisuje ali vsaj uradno priporoča organom javne uprave, da predloge predpisov javno objavljajo. Gre za temeljni pogoj sodelovanja javnosti, saj brez dostopne informacije sodelovanje preprosto ni mogoče. Pogoja ne izpolnjujejo le Flamska, Irska in Francija (kjer sicer kljub umanjkanju regulacije predloge redno objavljajo na vladnih spletnih straneh Legifrance in Vie-publique).
Manj spodbudna je ureditev po državah pri vprašanju objave spremnih gradiv k predlogom predpisov. Gre za strokovne podlage in analize, na podlagi katerih so bile rešitve pripravljene in s katerimi so torej utemeljene. Njihova objava je tako predpogoj za kakovostno vključevanje javnosti, saj se je na rešitve težko poglobljeno odzvati, če ne poznaš njihovega ozadja, namena in racionalizacije. Objavo strokovnih podlag od v analizo zajetih držav predpisujejo ali priporočajo le Velika Britanija, Poljska, Finska, Češka, Estonija, Litva, Flamska, Hrvaška, Slovenija, Srbija, Avstralija in Moldavija. Francija, Irska, Nemčija, Madžarska, Latvija, Romunija, Bolgarija, Makedonija, BIH in Črna Gora pa ne.
Tretji temeljni pogoj za aktivno sodelovanje javnosti v pripravi predpisov je primeren čas za njen odziv. Če so roki prekratki, se preprosto ni mogoče kakovostno odzvati, s čimer javna posvetovanja izgubijo svoj smisel. V analizo zajete države minimalne roke urejajo precej različno. Madžarska, Litva, Francija, Avstralija in Irska jih sploh ne poznajo, pri ostalih pa so postavljeni v razponu od deset dni, kolikor predpisujeta Romunija in Makedonija, preko štirih tednov, ki jih zahtevata Estonija in Nemčija, šestih oz. osmih tednov, kolikor jih je predvidenih na Finskem, do rekordnih dvanajstih tednov, ki jih v Veliki Britaniji priporočajo za pomembne predpise. Večinoma so roki krajši od trideset dni, največ držav pozna dve- do tri-tedenske, pri čemer praksa kaže, da v večini držav predpisani/priporočeni minimalni roki paradoksalno predstavljajo tudi maksimalno dolžino trajanja posvetovanj (saj jih, enako kot v Sloveniji, pripravljavci predpisov večinoma ne upoštevajo).
Bolje kot roki je po državah urejena obveznost povratne informacije, tj. odziva pripravljavcev prepisov na prejete predloge in komentarje. Povratne informacije ne predpisujejo ali uradno priporočajo le v Litvi, Bolgariji in Nemčiji, vse ostale države pa odziv v obliki zbirnih ali individualnih poročil poznajo. Vendar pa do nespoštovanja pravil igre ne glede na normativno ureditev najpogosteje prihaja ravno pri povratnih informacijah, saj iz tako rekoč vseh analiziranih držav poročajo, da se odzivna poročila bodisi ne pripravljajo bodisi so preskopa, da bi zainteresirani javnosti zares pojasnila, kaj je bilo skozi razpravo spremenjeno, kaj pa ni bilo upoštevano in zlasti kateri so tisti prepričljivi razlogi za zavrnitev. Situacija je v analiziranih država torej izredno podobna slovenski.
Kar se tiče formata vključevanja javnosti, so si trendi po državah soglasni – posvetovanja se vse bolj selijo na internet, druge oblike (razna srečanja, fokusne skupine, javne fizične razprave) so vse redkejše. Po eni strani razumljivo – elektronska posvetovanja so najlažje izvedljiva, saj so časovno najmanj zamudna in finančno najbolj ekonomična. Vseeno pa ne gre spregledati njihove dvoumnosti. Z elektronsko objavo in pozivom resda lahko dosežemo kar najširši krog javnosti, vendar pa elektronska komunikacija obenem zmanjšuje možnost poljudne predstavitve predlaganih rešitev ter hkrati zahteva pisni odziv. S tem pa e-posvetovanja v resnici ožijo krog tistih, ki se lahko vključijo v razpravo o nekem predpisu. S pretirano uporabo e-posvetovanj oziroma zanemarjanjem ostalih oblik vključevanja tako preti, da se bo sodelovanje z javnostjo zvedlo predvsem na ekspertni dialog. Preti zato, ker je to v nasprotju z osnovnim namenom sodobnega odpiranja zakonodajnih procesov – njihovo čim širšo demokratizacijo.«
Mednarodna primerjalna analiza pravnih okvirjev za vključevanje javnosti v pripravo predpisov
